China depende en gran medida del carbón para la generación de electricidad. El sector eléctrico es responsable del 43% de todas las emisiones de CO2 relacionadas con la energía, además de causar contaminación atmosférica y otros efectos en la salud pública.

Para abordar estos problemas y hacer más eficiente la generación de energía, el país puso en marcha una ronda de reformas del mercado energético en 2015. Estas se centraron en una supervisión y fijación de precios más estrictas para las redes de transmisión y distribución, que eran monopolios, al tiempo que se abrían a la competencia los extremos no monopolísticos de generación y venta al por menor.

Las reformas pretendían introducir el “despacho económico” en el lado de la generación. De este modo se daría prioridad al uso de la capacidad más eficiente, que utiliza combustible menos caro o consume menos, reduciendo así las emisiones.

De este modo, las fuentes menos eficientes, que dependen de combustibles más caros o los consumen en mayor cantidad, sólo se utilizarían cuando fueran imprescindibles. Este planteamiento no sólo reduciría los costes, sino también las emisiones.

Pero el cambio al despacho económico fue incompleto y se formó un sistema híbrido de “cuota + despacho económico”: parte de la generación se determinaba de antemano y parte se dejaba en manos del mercado.

Al final de cada año, los gobiernos provinciales daban orientaciones sobre la generación de electricidad para los 12 meses siguientes, y cada unidad generadora de la provincia recibía una cuota de generación. Sólo la demanda de energía fuera de esas cuotas se satisfacía de forma competitiva, a través del sistema de despacho económico.

Entonces, ¿por qué se mantienen esas cuotas cuando la mejora de la eficiencia y la transición son tan urgentes? ¿Y qué impacto tiene esto en los mercados eléctricos? En un artículo publicado recientemente en Nature Energy, del que soy coautor junto con otros investigadores de la Universidad Renmin de China y el Laboratorio Nacional Lawrence Berkeley, se examinan estas cuestiones.

¿Aumentan las cuotas la eficiencia?

Uno de los objetivos de las reformas era aumentar la eficiencia. Antes de los cambios, se daban casos de generadores ineficientes, que quemaban mucho carbón, que funcionaban más que los eficientes, que quemaban menos. Las reformas ayudaron a mejorar esa situación, sobre todo gracias al despacho económico, con centrales de carbón más eficientes que compiten en el mercado y generan más energía.

Las cuotas, por su parte, son en parte producto del proteccionismo local. La generación de las empresas propiedad de la administración local (que llamaremos empresas públicas locales) es mucho menos eficiente que la de las empresas públicas propiedad de la administración central. Esto es cierto tanto antes como después de las reformas. En cinco provincias del sur (Guangdong, Guangxi, Yunnan, Guizhou y Hainan), las centrales eléctricas de carbón de las empresas públicas centrales producían un kilovatio de energía por el equivalente a 308,7 gramos de carbón estándar antes de las reformas, y 305,6 gramos después.

En el caso de las empresas públicas locales, esas cifras eran de 317,4 g y 311,8 g. Pero un análisis de las cuotas reveló que a las centrales más pequeñas y menos eficientes propiedad de los gobiernos locales se les asignaron más horas de funcionamiento que a las empresas estatales centrales, más grandes y eficientes (véase el gráfico). Entre 2016 y 2019, a las empresas públicas centrales de Guangdong se les asignó una media de 200 horas menos de generación al año. Eso socavó las posibles ganancias de eficiencia que podría haber proporcionado un mercado más libre.

En China, cada provincia funciona como un mercado energético independiente, en el que los gobiernos provinciales asignan cuotas. Esto hace que el proteccionismo local sea un riesgo. Los ingresos de las empresas locales, sobre todo de las estatales, van directamente a las cuentas del gobierno local, mientras que los de las centrales van al gobierno central, a través de la Comisión de Supervisión y Administración de Activos Estatales.

Los gobiernos provinciales están, por tanto, motivados para preferir a las empresas locales, y a las empresas públicas locales en particular, tanto para ayudar al desarrollo económico local como para mejorar la imagen de los líderes del gobierno local. Las empresas locales, a su vez, están motivadas para influir en los reguladores locales y obtener un mejor trato, como menores costes de adquisición de combustible o una supervisión más relajada. Esto crea una situación de beneficio mutuo para las empresas locales y los reguladores. Las empresas estatales centrales se ven expulsadas y las empresas locales no tienen incentivos para ser más eficientes.

Pérdidas derivadas del proteccionismo

Cuantificamos las pérdidas derivadas del proteccionismo. Los cálculos para el mercado eléctrico de Guangdong en 2018 muestran que el despacho económico completo habría dado lugar a más energía procedente de centrales eléctricas de carbón eficientes, reduciendo las emisiones de carbono en 3,1 millones de toneladas y ahorrando 7.300 millones de yuanes (1.100 millones de dólares).

Pero el uso de cuotas supuso que algunas centrales de carbón ineficientes y centrales de gas caras generaran electricidad que se habría obtenido en otro lugar con el despacho económico, dejando fuera a las alternativas más eficientes. Esto significó que la reducción real de emisiones fue de sólo 1,5 millones de toneladas y el ahorro de sólo 4.100 millones de yuanes. En otras palabras, se desperdició la mitad de los beneficios potenciales.

Acabar con el proteccionismo

En la actualidad, las energías renovables en China no compiten en precio, sino que reciben derechos prioritarios de generación. En otras palabras, la generación renovable debe utilizarse en primer lugar, y sólo entonces entran en juego otras fuentes de energía, que compiten en precio. El autor sostiene que esto no anima a los operadores de renovables a mejorar la eficiencia.

Las reformas de 2015 dieron prioridad a energías renovables como la eólica, la solar y la bioenergía, ordenando a los gobiernos locales que garantizaran que esta capacidad se contabilizara en los planes anuales de generación, con un coeficiente para el uso de energías renovables en las transferencias de energía regionales y provinciales.

Esto ayudó a acelerar el despliegue de las energías renovables, pero no fomentó la eficiencia ni la mejora de costes en el sector.

Hay que acabar con el favoritismo provincial de las empresas locales ineficientes frente a alternativas más eficientes. Según nuestro estudio, la creación de mercados regionales de electricidad más amplios, o incluso de un mercado nacional único, lo lograría.

Un mercado nacional de despacho trataría de minimizar los costes y maximizar los beneficios a escala nacional, asignando recursos a todo el país, con interconectores entre provincias. Un mercado nacional también compensaría los desequilibrios en las dotaciones naturales de las provincias y facilitaría los acuerdos entre provincias, permitiendo un mayor uso de las fuentes de energía más eficientes.

Por ejemplo, en el sur de China, Guangdong carece de energías renovables (sobre todo hidroeléctricas), pero tiene una enorme demanda de energía. Las barreras asociadas a los mercados provinciales existentes dificultan que Guangdong utilice la energía barata y limpia disponible en lugares como Yunnan y Guizhou.

Un mercado nacional eliminaría esas restricciones, animando a Guangdong a comprar energía de fuera de la provincia si fuera más barata y limpia, y a reducir la generación local pero ineficiente.

Dadas las circunstancias particulares de China, también recomendamos un sistema de compensación para ayudar a determinados actores clave, como las empresas locales, a realizar la transición sin problemas.

Aunque el proteccionismo local reduce la eficiencia del sector energético, las empresas locales tienen puntos fuertes para garantizar la seguridad y la estabilidad del suministro local, sobre todo durante los picos y las caídas de la demanda. Estas empresas no deben sufrir un aterrizaje forzoso.

Por el contrario, hay que llevar a cabo una transición suave eliminando gradualmente los acuerdos de cuotas, al tiempo que se ofrecen ayudas e incentivos para mejorar la eficiencia.

Fuente: Reporte Asia (el artículo fue publicado originalmente en inglés en China Dialogue)